关于促进我市工业土地节约集约利用的建议
信息来源：扬中政协 发布时间：2013-07-04 15:28:00 浏览次数：1432
土地是不可再生的宝贵资源。合理利用、有效保护土地资源，是贯彻落实科学发展观的客观要求，也是优化经济结构、转变经济发展方式的重要举措。当前，我市建设用地已达14.36万亩，占土地总面积的29.25%，逼近江苏省规定的土地开发强度30%的极限。加之我市土地后备资源严重不足，土地资源相对短缺已成为制约我市发展的瓶颈之一。为进一步加强我市工业土地节约集约利用，市政协会同市国土局成立专题调研组，通过召开镇（街、区）及有关部门座谈会、外出考察学习、实地走访等形式，对我市工业项目用地情况进行了专题调研，并提出了相关意见和建议。
一、我市工业土地节约集约利用工作取得的成效
针对我市地域狭小、土地资源稀缺的实际情况，市委、市政府十分重视国土资源管理工作，以“严格保护耕地，节约集约用地”为主线，深入推进土地节约集约利用工作。经过多年努力，我市土地保障支撑能力显著增强，没有因供地不足影响重大项目建设和经济发展。2013年3月，我市被评为全省首批“国土资源节约集约模范市”。
1、建章立制，土地利用工作有据可依。近年来，市政府相继出台了《扬中市单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》、《关于进一步加强土地资源节约集约利用工作的若干意见》和《扬中市国有建设用地批后监管暂行办法》等文件，规定“工业用地投资强度、岸线投资强度不得低于300万元/亩（米），税收贡献每年不低于20万元/亩（米）。年固定资产投资额小于5000万元，用地面积低于15亩的项目，原则上不再单独供地”。建立土地利用预审机制，规定对申请50亩以上的二、三产项目可行性报告项目进行预审。建立履约保证金制度，对出让土地按照实际成交价款的10%收取履约保证金，其中5%考核按时开工，5%考核按时竣工。建立工业项目复核验收制度，对企业在单位面积用地上多产出、多贡献的给予奖励等。在积极落实市政府相关制度的基础上，一些镇（街、区）还结合本地的实际情况，出台了进一步提高土地利用效率的规定，如新坝镇将落户科技园区的项目投资强度提高到400万元/亩，生产性用地比例超过70%；三茅街道要求落户城北工业园的一般性项目建3层以上厂房，容积率在1.2以上。
2、多措并举，土地节约集约利用水平不断提高。一是推动集中集聚发展。按照“功能分区、集中布局”的原则，加快推进“土地向规模经营集中、工业向园区集中、人口向城镇集中”，对向园区集中的新上工业项目，积极落实相关税费优惠政策，最大限度利用园区公共资源。二是转变拆迁安置方式。开展园博园、结转重点工程等项目征地拆迁会战，全面推进拆迁安置方式转变，腾挪更多土地用于项目建设。2012年全年节约土地超过1000亩。三是积极推行城乡建设用地“挂钩”工作。重点通过基本农田整理、居民点整理、老自然埭复垦以及滩涂围垦等方式，盘活存量，挖掘增量，缓解用地政策硬约束与用地需求高增长矛盾。完成拆旧地块面积1000余亩，复垦土地近4000亩。四是以创建国家级示范市为抓手，推动更高水平土地节约集约利用。通过成立创建工作领导小组、开展全方位宣传，与各镇（街、区）签订创建责任状等，全面启动国家级“国土资源节约集约示范市”创建工作。创建过程中，涌现出了一批节约集约用地的先进典型。如中佳电器有限公司在原厂区6亩绿化地上建10层共计2.4万平方米标准化厂房，税收超过60万元/亩；南方矿用集团在30亩土地上建设2栋三层标准化厂房，税收超过50.2万元/亩。
3、跟踪问效，用地监管工作有序推进。一是强化项目用地前期管控。通过加强建设项目用地预审工作，对不符合产业政策、投资强度不足、容积率低的项目实行一票否决。2011—2013年，市发改经信委会同规划、国土、住建、财政等部门共对7个工业项目原计划的618亩土地进行了预审，经评审后建议用地405亩。二是落实项目用地联合竣工验收制度。根据投资协议、土地出让合同等对项目进行验收，进行土地批后监管。三是开展闲置土地清理工作。对“批而未征、征而未供、供而未用”的土地进行清理整治，2010—2012年，全市共清理闲置土地7宗，面积521.967亩，及时盘活了存量土地。
二、当前我市工业土地节约集约利用存在的突出问题
1、土地利用规划相对滞后，执行中存在刚性不足的现象。我市土地利用规划在一些方面还缺乏前瞻性和稳定性，造成了一定的资源、人力、财力浪费。有些工业园区，如八桥的临港产业园，至今还未制定出配套完善的用地和建设发展规划。个别镇、区在发展过程中为了吸引外来投资，往往迁就投资商的要求，改变土地规划，形成“规划跟着项目走”的局面。有些地方迫于拆迁的压力，对不符合单独划地建房的小微企业也给予了单独供地。由于我市还未统一制定并公布各镇（街、区）的工业用地出让最低价格标准，导致一些地方政府为争项目相互压低地价，无形中加重了地方财政负担。
2、相关制度不够完善，政策效益不明显。一是预审范围狭小。大量50亩以下工业用地项目和点供土地项目游离于预审机制之外，得不到约束。有些企业为了避开50亩的预审范围，采取多次申请的方法逃避监管。点供项目由于不需本地预审，导致当前我市大面积的土地闲置往往发生在点供项目上；二是对企业申报的资料要求不严、不全，预审质量不高。一些企业意识到我市土地的稀缺及今后的升值潜力，为能多拿地，往往夸大投资额度、虚报相关材料，政府部门在得不到真实的投资资料的情况下，难以对实际的投资额、投资强度和税收额进行核准。由于相关规定未要求投资企业向项目审查小组提供产品技术参数、荷载量等资料，审查小组往往无法确定企业是否适合建造多层厂房。加之我市地价一般以低于成本价出让，企业征地成本要低于建多层厂房及今后的运营成本，造成投资商宁愿多拿地也不愿建设多层厂房的局面；三是土地使用权管理上存在漏洞。土地一旦被征用，政府即给整宗地块发放土地使用证，少数企业取得土地使用权后或直接将土地抵押出去进行融资，或进行转让从中牟利，或搞厂房出租，赚取租金；四是根据现有的法律政策，除了对闲置土地有明确的处理规定外，我市对低效利用土地问题一直没有具体的处置细则。现有的土地政策扶持奖励的规定多，惩治处罚的条款少，甚至无相应的处罚条款，结果造成部分企业在征用土地、享受政府大量财政优惠后，却没有产生相应的经济效益，甚至形成了财政给予的优惠大于企业本身利税的畸形局面。如江苏奇能电池有限公司的动力镍氢电池项目，直接或间接享受财政补贴资金915万元，拖欠规划部门规费8.38万元及国土部门土地出让金606万元近5年， 在该期间内企业未进行任何厂房建设，税收为零。
3、事后监管不到位，一些项目土地利用效率低下。2011年，市有关部门对三茅、八桥、西来桥、开发区自2002年以后注册资本1000万以上的18家企业进行了调查。结果显示，16家中资企业平均投资强度为154.05万元/亩，最低的扬中亚钢金属有限公司仅有13.6万元/亩，2家外资企业平均投资强度为22.90万美元/亩；利用深水岸线的5家企业平均投资强度为89万元/米，最低的江苏苏洋船舶工程有限公司仅为9.95万元/米；18家企业2008—2010年年平均税收贡献率为3.87万元/亩，其中有9家企业年均税收贡献率在2万元/亩以下。调研中，我们了解到，虽然政府文件要求土地使用者在项目建设完工后要向市土地利用预审领导小组提出验收申请，并由市土地利用预审领导小组进行考核验收。但截至目前，除一家企业因需要申请享受奖励政策才主动上报申请验收外，没有一家企业主动要求验收，且预审小组也未主动进行核查。对一些应收取闲置费和应没收土地的企业也没有依法采取相应的处理措施。如扬中亚钢金属有限公司于2006年经批准在西来桥镇取得282.95亩土地使用权，于2008年8月就办理了土地使用证，但截至目前未建设任何厂房，在扬中未实际生产经营。此外，我市还未建立项目建设定期报告制度，对企业投资计划执行情况、项目工程进度、财务支出等，企业既不上报，预审小组也不巡查，造成部分项目履约失控的局面。
三、促进工业土地节约集约利用的对策和建议
1、加强宣传教育，提高全民土地资源保护意识
多途径、多形式加大市情及土地管理法律、法规、政策的宣传力度，不断提高公众的土地资源忧患意识、依法依规用地意识和节约集约用地意识，努力在全社会形成珍惜和节约每一寸土地的良好风尚。加强对各级干部的教育培训，树立正确的政绩观和科学的发展观，提高领导干部对国土资源法律法规和政策的理解力、执行力，正确处理好保护土地资源与加快发展的关系，使依法用地、节约集约用地成为一种自觉要求。引导企业从优化土地资源配置入手，转变粗放的土地使用模式，提高土地利用效率，树立“以亩产论英雄”的理念。
2、坚持规划引导，优化土地资源配置
规划是龙头，是先导，直接关系到土地利用整体效能的高低。以新一轮土地利用总体规划修编为契机，从我市的实际出发，以长远的眼光，发展的要求，抓紧编制完善我市产业发展规划，力求使规划更具科学性、前瞻性、全局性。加强规划协调，按照“三集中”的原则，妥善处理好产业规划与土地利用总体规划、集镇规划及各项专业规划的关系，使之相互衔接，形成体系。坚持用规划引领产业发展，充分发挥规划调控功能，合理布局产业规模，集聚和吸纳各种要素资源，指导产业有序发展。树立规划权威，规划一经批准，必须刚性执行。加强产业发展规划对重大项目的导向作用和约束力，坚持以规划定项目，防止以项目定规划，规划围绕项目转。根据土地等级、周边配套、区域位置等，统一制定并公布各地工业用地出让最低价格标准，实际出让价格不得低于公布的最低标准价。
3、强化跟踪管理，推进现有制度落实
认真执行项目用地批后监管制度。项目用地不能一批了之，必须严格按照市政府文件进行批后监管。国土部门要根据土地出让合同、投资协议书等文件中的土地利用约定条件，会同相关部门对建设项目合同执行情况实施全程监管，加强动态巡查。对未按有关批准文件或合同要求执行的，必须责令限期整改。对闲置满一年的，按照有关法律法规及政策规定，收取土地闲置费及土地差价；闲置满两年的，坚决无偿收回。
4、深化制度改革，完善现有政策体系
一是扩大项目预审范围。建议将土地利用预审标准确定为15亩以上，此标准以下的项目一律进园区标准化厂房，不再单独供地。同时，将点供项目纳入本地预审，从而做到预审的全覆盖。以企业申报的投资数额为基础，根据项目的性质、企业注册资本的到位情况，确定用地数量。根据企业申报的生产流程图、荷载决定是否适合建造多层厂房以及层级。
二是实行工业用地分阶段权证管理制度。建议借鉴宁波市鄞州区的经验，对新增产业用地一律实行出让合同履约认定制度和分阶段权证管理。对分期建设的重大工业项目，根据项目实际投资额和建设投产进度分阶段供地，建成一期并通过复核验收后，办理一期的产权证。对投资规模小、生产周期较短的工业项目，可按低于50年期限分期出让建设用地使用权。颁发建设用地使用权证书应备注项目开发建设期、投产初始运行期和转让限制条件等。
三是完善工业项目土地出让合同条款。在现有合同已规定工业项目动工和竣工期限、投产时间、投资强度、亩均税收等内容的前提下，尤其要明确相关的违约责任。除法律对闲置土地已有明确的规定外，对建设超期、长期不达产、产出不达标等低效利用土地的情况，可在土地出让合同或投资协议中约定政府有权要求其缴纳保证金并限期整改，整改仍不到位的，政府有权按出让价收回土地，对地上建筑物按重置评估价予以补偿。对按合同要求达产的企业在运行一段时间后，由于市场变化或经营不善等原因造成停产2年以上的，政府有权在出让价、市场价之间确定一合理的价格对土地予以回收。
四是建立项目建设定期报告制度。要求企业定期将项目建设进展、资金安排使用等情况向预审小组汇报，预审小组也要加强对在建项目的定期巡查，确保企业严格履行合同和协议约定。
五是严格项目用地流转管理。对享受土地出让优惠条件的企业，在确定无法继续经营的情况下申请转让土地的，规定政府有权优先收购。对企业申请土地使用权抵押融资的，先由市发改经信委出具企业实际投资额、建筑密度和容积率等方面的证明，经国土部门审查不属于闲置土地的，方可办理土地使用权抵押贷款手续。
5、进一步加大对现有工业土地的清理，积极盘活存量用地
对全市现有工业企业用地情况进行全面清理，逐一排查。对存在闲置、低效用地的企业，要按照当时投资协议及土地出让合同，限期整改。例如，镇江新区针对全区工业企业税收贡献平均不足2万元/亩的状况，自2010年底开展了低效土地清理工作，成立了主要领导挂帅、党政领导全部参加的清理工作委员会，先后制定了20多项制度，采用经济、行政等多种手段，通过多部门联合执法方式，对园区内93家企业，共计6800余亩土地使用情况进行了调查摸底，按照A、B、C、D四个等级进行分类，确定了63家清理对象。经过2年多卓有成效的工作，共清理土地5526亩，通过限期整改，企业综合利用3000余亩，政府收回闲置土地1037亩。
我市在进行清理时，应以帮助企业解决困难、实现增产达效为出发点，对承诺改进的，可以与其重新签订协议，收取整改保证金，在整改到位后退还保证金及利息；对无整改意愿或整改后仍达不到要求的，应当没收保证金，按当初出让价格结合现行市场价确定合理的价格将土地予以收回。
6、强化各级责任，建立健全用地评价考核体系
一是强化“一把手”责任。在土地利用上，将党政“一把手”作为第一责任人，对本地区土地利用与管理工作总负责，切实加强对节约集约用地工作的领导。二是强化各级组织责任。进一步明确市、镇、村三级在土地管理工作中的责任，成立相应的组织协调机构，及时解决存在问题，采取切实有效措施管好用好土地。三是强化相关部门责任。土地管理工作涉及国土、发改经信、规划、监察、税务等众多部门，要理顺部门关系，明确各部门土地管理职能，各司其职、密切配合、形成合力，共同做好土地节约集约利用工作。四是要建立节约集约用地考核评价体系，将本地区保护土地资源、节约集约用地情况列入政府目标考核内容和领导干部任期目标考核内容，建立落实奖惩机制和责任追究机制。
