关于促进我市社会养老服务体系建设的建议案
信息来源：扬中政协 发布时间：2014-01-20 15:30:00 浏览次数：1456
（2013年9月30日市政协九届八次常委会议审议通过）
随着我市老龄化的不断加深，强化社会养老服务体系建设，已越来越成为政府关心、社会关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。为适应人口老龄化发展的需要，推进我市养老服务工作，市政协成立专题调研组，通过召开镇（街、区）及有关部门座谈会、实地走访、外出考察等形式，对我市养老服务工作进行了专题调研，并提出相关意见和建议。
一、我市老龄化的基本情况
按照国际惯例，一个国家或地区 60 岁以上老人占总人口的 10% ，或 65 岁以上老人占总人口的 7% 时，标志该国家或地区进入人口老龄化社会。我市老龄化形势呈现四个方面的特点： 一是进入老龄化社会时间早。 早在 1982 年我市就已进入人口老龄化社会，比全国人口老龄化提前了 18 年。 二是老龄化程度高。 截止 2013 年 8 月底，全市户籍人口总数 27.5 万人， 60 岁以上老年人口 5.9 万人，占户籍人口总数的 21% ，分别高于全省和全国 2 个和 6 个百分点。其中， 80 岁以上高龄老人达 9737 人，占老年人口总数的 16.5% 。 三是老龄化速度加快。 全市老龄人口每年以 3.4% 的速度递增， 2012 年比上年增加 4078 人。据此态势，预计到 2020 年，全市老龄人口将达到 7.5 万人，约占人口总数的 25% ，达到中度老龄化社会。 四是 “ 空巢 ” 和 “ 失能老人 ” 增多。 当前，全市老年家庭 “ 空巢 ” 率为 47.4% ，其中独居率为 11.6% ，高龄老人中约有 40% 的人生活不能完全自理，特困老人中，过半数属于高龄病残老人。
二、我市社会养老服务体系建设所取得的成绩
我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老三个部分组成。近年来，市委、市政府高度重视，出台了一系列政策措施，加大资金支持力度，我市养老服务工作取得了长足发展。 2010 年，我市被评为 “ 全国老龄工作先进市 ” 。
1 、养老服务政策不断完善。 近年来，市政府相继出台了《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》、《扬中市老年居民养老补贴暂行办法》和《关于全面推进养老服务工作的意见》等文件，规定实行 “ 社会力量兴办养老机构扶持政策、社区（村）养老机构补贴政策和虚拟养老院补贴政策 ” 等。在此基础上，我市还建立健全了老年居民养老补贴、尊老金、老年人医疗保障救助、老年人优待、为困难老人购买养老服务等制度。
2 、居家养老服务网络初步形成。 以保障 “ 三无 ” （无劳动能力、无生活来源、无赡养人或者其赡养人确无赡养能力）、 “ 五保 ” 、 “ 高龄 ” 、 “ 独居 ” 、 “ 空巢 ” 、 “ 失能 ” 和低收入老人为重点，借助养老服务组织，提供生活照料、家政服务等的居家养老服务网络初步形成。到 2013 年 8 月底，全市共有居家养老专门服务人员 150 余名，慰老服务志愿者 2000 余名。 1913 人享受到政府购买的居家养老服务，补贴资金 88.77 万元。积极推进镇（街、区）居家养老服务中心建设，在提供居家养老服务的同时，承担所辖社区（村）居家养老服务的管理和指导工作，目前，八桥镇已在我市率先完成了镇居家养老服务中心建设。
3 、社区养老逐步建立。 从 2010 年开始，我市以社区（村）为单位，按照省评估指标体系 “ AA ” 以上标准，开展社区（村）居家养老服务中心建设。截止 2012 年底，全市已建成达标农村居家养老服务中心（站） 71 家，覆盖面达 87% 以上，城乡社区居家养老床位总数 1547 张，覆盖率达 90% 以上。其中，新坝镇立新村居家养老服务中心达到 “ 4A ” 级标准， 2012 年被评为 “ 江苏省示范居家养老服务中心 ” ；城区以英雄社区为服务平台，建立 “ 虚拟养老服务中心 ” 覆盖 14 个社区（村），为 1168 名老人提供服务。
4 、机构养老发展迅速。 目前，我市共有公办养老服务机构 7 家，包括 1 所市级福利院和 6 个镇（街、区）敬老院，建筑总面积 2.5 万平米，床位总数 1065 张，基本满足全市 “ 三无 ” 、 “ 五保 ” 老人集中供养需求。近年来，部分镇区加大财政投入力度，强化养老基础设施建设。如，三茅街道开工建设老年护理中心，拟新增床位 300 张；开发区投入 800 余万元扩建敬老院，新增床位 100 张，并配有电梯、医疗室、健身活动室、阅览室、多功能餐厅等附属设施；八桥镇投资 300 余万元新建五保供养楼，建成后新增建筑面积 1550 平米，可接纳 68 名老人入住。在加大公办养老机构建设的同时，市政府积极研究出台扶持政策，通过给予床位建设补贴、运营补贴以及在税收和规费等方面优惠，鼓励社会力量兴办养老服务事业。截至目前，全市共有民非登记的民办养老机构 19 家，总床位数达 600 张。同时，政府还积极扶持小型养老机构建设，将床位设置在 20 — 50 张之间的 “ 老年关爱之家 ” ，以及 20 张以下的小型托老所，列为补助项目。 2012 年，全市有 11 所农村 “ 老年关爱之家 ” 和 2 所小型托老所列入年度建设计划，建成后新增养老床位 300 多张。我市还积极吸引外资投资高端养老服务领域，加拿大信和信集团在西沙岛建设国家级养生养老示范基地，项目建成后养老床位将达到 2000 张，养生养老接待能力 1 万人。
5 、养老服务质量显著提升。 全市各养老机构进一步加强了内部管理，建立了院务、财务、门卫、食堂管理制度和相关台账、健康档案，规范了岗位专业标准和操作规程，对院内服务人员坚持定期考核。加强培训，每年定期举办从业人员培训班，开展养老护理员职业技能大赛等。目前，全市共有 225 名养老护理员获得了职业资格证书， 9 人获得市人力资源和社会保障局颁发的养老护理员高级证书。市民政局委托基层老年协会对全市养老服务机构的服务情况进行跟踪调查，对政府购买养老服务落实情况进行监督评估。
三、我市养老服务体系建设中存在的问题
我市养老服务工作总体仍处于起步阶段，与新形势、新任务及社会总需求还不相适应。具体表现在：
1 、思想认识模糊，养老观念滞后
一些部门对我市人口老龄化、高龄化发展趋势认识不足；对老年人是 “ 家庭人 ” 还是 “ 社会人 ” ，是负担还是财富认识模糊；对老年服务是个人之事还是社会之事，是公益性还是非公益性定位不清。少数同志认为，养老是子女的法定义务，政府只要办好敬老院，给 “ 五保户 ” 吃饱、穿暖就行，其他的事不需要做。也有一些群众认为，由于响应国家计划生育政策，家庭普遍向 “ 421 ” 结构转型，年轻一代既要抚养下一代，又要赡养双方父母，无论是经济还是精力均难以承受，国家有责任将养老问题包下来。受传统 “ 养儿防老 ” 思想影响和担心子女受到不尽孝道的非议，相当多的老人即使无法居家养老，也不愿进机构养老等等。由于认识不统一，致使在养老问题上政府、社会、个人职责定位模糊不清，阻碍了养老事业的健康发展。
2 、居家养老基础作用尚未完全发挥
一是居家养老服务氛围不浓。一些居民对居家养老社会化服务情况知晓度不高，特别是在农村，由于人口居住分散，服务半径大，单位服务成本较高，养老资源难以整合，老年人参加居家养老服务的积极性普遍不高。二是居家养老服务项目单一。多数侧重于家政服务，缺乏为老年人助餐、助医、助急、助乐等服务内容，与老年人日益增长的物质文化需求还有一定差距。三是目前的居家养老服务对象主要是 “ 优抚 ” 、 “ 低保 ” 、 “ 五保 ” 等重点困难老人，全市享受政府购买居家养老服务老人仅占老年总人口数的 3.24% ，更多 “ 高龄 ” 及 “ 空巢 ” 老人还不能享受这项服务，服务覆盖面较窄。
3 、社区养老服务能力薄弱
社区养老服务设施不足。多数社区（村）尤其是老城区和农村普遍缺乏养老服务场所，这已成为部分社区（村）推进养老服务的普遍难题。按照国务院的规定，新小区必须建设养老设施，但现实中新小区建设中普遍缺乏养老设施和功能。目前，我市社区养老服务网点虽已达到 87% 的覆盖率，但大部分只是完成了网点布局，还缺少实质性的服务内容，有的还处于刚刚挂牌阶段。财政对社区（村）新建养老服务中心（站）补贴资金不能及时到位，加之缺乏后续投入，部分居家养老服务站受经费、场地、人员等因素制约，设施相对匮乏。按照省文件要求，社区居家养老服务中心（站）要配备专职的管理人员，但实际情况是基层社区（村）的工作人员少，任务重，兼职人员更多承担着行政职能，无法腾出更多时间和精力开展社区养老服务工作，更谈不上配备专职管理人员。英雄社区虽然建立了 “ 虚拟养老服务中心 ” ，但由于信息系统未能上下贯通、左右连接，服务范围小，对象少，收费不高，服务人员意外保险无法解决等问题，长期亏损经营，后继乏力。
4 、机构养老发展水平不高
公办养老机构方面：作为我市唯一一所市级公办养老机构的市福利院（老年公寓），场地小，床位不足（ 150 张），常年存在需入住老人排队等候的情形，且硬件设施不全，已无法满足当前及今后一段时期内的社会老年人养老服务需求。新福利中心虽已完成选址和工程图纸设计，但迟迟未能开工建设。有的镇敬老院以老旧学校、办公楼改建，居住环境较差、设施陈旧简陋，有的没有独门独院，与其他单位混用，不利于安全和管理。全市 7 家公办养老机构，一半以上还是传统的计划经济救助式的供养和运行模式。我市各镇（街、区）所办的敬老院尚未办理事业单位法人登记，这对敬老院的财务管理、国有资产管理、服务人员招聘培训、人员编制都带来较大影响。
民办养老机构方面：按照我市有关政策规定，对经市民政部门审核批准发证的社会力量兴办的非营利性养老服务机构，市财政每张床位一次性给予 2000 元的运营补贴，按入住老人数每人每年给予 1000 元的床位补贴，这两项补贴至今没有落实到位。受投入资金限制，绝大多数民办养老机构硬件设施简陋，有的民办养老机构用板房充当养老用房，冬冷夏热。八桥镇某民办养老机构将废弃猪圈改建成养老用房，通风采光不好，牲畜粪便遗留气味较大。 2012 年，市政府组织相关部门对我市 21 家养老福利机构进行了全面检查，共查出食堂卫生不达标、未安装应急照明灯、老人住室内杂物乱堆乱放、无消防通道和消防设施等问题 100 多项。一旦发生安全事故，后果不堪设想。此外，大多数民办养老机构没有享受到政府文件中规定的用水、用电、有线电视等价格优惠，相关部门对此产生的费用仍按商业价格收取，民办养老机构运营始终处于微利或亏损边缘，难以为继。
养老机构结构设置不合理。按照国务院政策规定 “ 县级以上城市，至少建有一处以收养失能、半失能老人为主的老年养护设施。 ” 我市至今都没有此类设施。现存的养老机构普遍都是供养型的，提供的服务偏重于生活护理、家庭服务，缺乏医疗康复和精神慰藉，护理型、医疗型养老机构严重不足。公办养老机构一般不能接收失能、半失能老人，民办养老机构虽能接收，但基本无护理条件，造成入住老人养老质量较差。机构养老床位总数仍显不足。目前，我市 每千名老人拥有机构养老床位数 28 张，距国务院规定“到 2020 年每千名老人 35 — 40 张”的目标还有较大差距。
5 、养老护理人员不足，整体素质不高
一是护理人员严重不足。一般要求养老机构护理人员与老人之比是：全护理 1:2 ，半护理 1:3 ，自理 1:5 ，但事实上，我市养老机构护理人员与入住老人比例平均为 1:8 ，能够达到标准的几乎没有。有的机构一个护理人员需要照顾十几个老人，身兼数职，工作辛苦、工作环境差、工资待遇低，加之很多人认为服侍老人又脏又累，是低人一等的工作，导致护理人员严重短缺。二是护理人员素质不高。目前，我市在岗的养老服务人员大多文化程度较低，素质参差不齐，且普遍缺乏专业培训，服务意识和能力与专业人员相比差距较大，与老人交流沟通困难，有时为各种小问题发生言语冲突。三是护理人员年龄普遍偏大。这一特点在民办养老机构表现尤为突出，护理人员主要为 50 — 60 岁的农村妇女，常常出现 60 多岁老人护理 70 多岁、 80 多岁老人的现象。
四，加强我市社会养老服务体系建设的建议
我市社会养老服务体系建设的目标是：逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助，投资主体多元、服务队伍专业、监督管理规范，满足老年人多层次需求的，适合扬中经济社会发展水平的城乡一体化的社会养老服务体系。围绕这一目标，重点做好以下几方面的工作：
1 、制定养老服务发展规划
加快编制具有前瞻性、可操作性，体现扬中特色的全市基本养老服务体系建设规划，明确建设的目标、任务、措施和布局，将其纳入经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划。当前，应首先做到 “ 保基本、兜底线 ” ，解决好需求最迫切的孤老优抚对象和城市 “ 三无 ” 人员老人及低收入的高龄、独居、失能等困难老人的养老服务问题。同时，随着经济的发展兼顾全社会老年人改善和提高养老服务的要求，推动社会养老服务向适度普惠型发展。按照人均用地不少于 0.1 平方米的标准，分区分级规划设置社区养老服务设施。加强机构养老规划，像布局基础教育和基本医疗那样做好供养型、护理型、医疗型养老机构在地域、功能上的分类布局。老年人因健康状况的变化需要在家庭、医院、专业照护机构之间转移。无锡市在做好老年人基本养老服务的基础上，建立失能老人托养中心、精神卫生中心、临终关怀医院等特殊类型养老服务机构，全方位满足老年人的养老需求。因此，市政府要区分不同养老平台的职责、功能，构建起家庭 — 社区 — 护养院 — 关怀院，内在层层衔接、逐步过度的老年照护系统，使老人得到全面、连续有序的照护。
2 、大力推行居家养老服务
家是老年人最理想的养生之地，它不仅可以保持老年人生活的独立性，让老年人更多地体验到人生的幸福和快乐，还能够有效减少社会养老成本（公办养老机构每张床铺的投资成本在 8 — 10 万之间），实现老年养老与社会发展之间的协调。发达国家一致认为，尽可能延长老年人在家里颐养天年的时间是最符合人性的养老服务。因此，要把 “ 家 ” 作为养老服务体系建设的基本落脚点。支持家庭、个人承担应尽的责任。政府要弘扬尊老敬老的中华传统美德，注重培养全民 “ 家庭 ” 观念，倡导新型孝道文化，教育子女主动履行赡养义务。各镇（街、区）政府要抓紧建立镇一级的居家养老服务中心，发挥其对社区（村）居家养老的指导服务作用。要逐步拓展居家养老的服务对象和服务范围，在为老年人提供日间照料、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等服务的同时，兼顾老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等多种需求。
3 、努力发挥社区养老支持作用
充分发挥社区基层组织和服务机构在社区养老服务中的重要作用。突出抓好社区（村）养老服务中心建设，努力实现全覆盖。对办公用房紧张的社区（村）要尽可能挖掘整合现有资源，将闲置的厂房、学校、活动室等改造用于社区养老，对没有闲置设施的社区（村）政府要加大扶持力度，帮助其合理建设养老服务中心。凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。南京市在社区养老方面，以老年人需求为出发点，创建日托站、配餐中心、银发餐桌、康复中心等社区服务项目，通过社区志愿者、党员义工和大学生志愿者与老年人结对子，开展一对一的帮扶活动，基本形成了 10 — 15 分钟社区服务圈。我市各社区（村）要充分挖掘、利用、整合区域内现有的卫生室、老年活动中心、健身场所等公共服务资源，最大限度发挥其在养老服务中的作用，实现资源共享。要强化基层社区（村）的养老服务功能，把养老服务纳入城乡社区的基本工作内容，落实工作人员和经费，强化考核，提高社区养老服务能力。要通过购买公益性岗位等办法，为社区养老服务中心配备专职管理人员。建立社区医院与老年人家庭医疗契约服务关系，开展上门珍视、健康查体、保健咨询等服务。
4 、积极发展机构养老
加大公办养老机构建设的投入力度，改善硬件设施条件，提升、凸显专业性、规范性服务，切实发挥公办养老机构在社会养老服务方面的示范作用。要加快新市福利中心建设，高标准设计建设方案，排定时间表，尽早开工建设。对条件较差的镇一级敬老院，要通过新建、改建、扩建等措施，不断提升其硬件水平和服务功能，落实相关工作人员和经费，提高运营效益，增强护理功能，使其成为区域内的养老服务中心。建议将镇一级的居家养老服务中心与镇（街、区）敬老院合署，充分利用敬老院的人员、服务和网络，更好地发挥其对社区养老、居家养老的指导与服务功能。对检查出的不达标的民办养老机构，政府要帮助其整改，对客观条件确实无法达到的要坚决关闭。
政府要进一步降低门槛，充分发挥市场作用，积极引导鼓励各种社会力量，采取公办民营、公建民营、民办公助等多种形式兴办社会养老服务机构。要进一步落实社会养老机构在用地、用电、税收、电视收费等方面的具体优惠政策和措施。建议由民政部门会同老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定养老服务质量标准，并以此对养老机构进行评估考核。通过质量评估的养老服务机构和居家养老服务中心，可以作为获取其他来源资金或政策优惠的基本条件。
市级层面，要按照国务院的规定，尽早建设一所以上专门为失能、失智老人，兼顾为残疾人提供服务的养老机构。推动医养融合发展，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。支持有条件的医疗机构参与护理型、医疗型养老机构建设，增加养老病床数量。鼓励民办养老机构设置内部医务室，为养老对象提供医疗保健服务。
5 、加快养老服务网络平台建设
着力构建市、镇（街、区）、社区（村）三级养老服务平台，在各自区域范围内，引导、鼓励家政公司、物业管理公司、饭店、医疗机构、老年学校、百货零售企业等社会机构加入老年服务网络。在构建过程中，可借鉴苏州市原沧浪区（现姑苏区）的做法，该区 2007 年 12 月建立的 “ 邻里情 ” 虚拟养老院，下设 6 个街道服务站，以电信服务系统为依托，引导 27 家企业加盟，其中便民类的 21 家，医疗保健类的 2 家，物业维修类的 4 家，根据服务对象不同，为辖区内年满 60 岁的老人分别提供无偿、低偿和有偿服务。我市在构建该网络时，应借鉴原沧浪区的先进经验，依托现代信息技术和现有的网络资源，实行统一软件标准、统一操作流程，实现市、镇（街、区）、社区（村）养老服务平台的紧密结合、信息共享、业务协同。要重点支持老年人居家呼叫服务系统建设，为老年人提供应急等多种需求呼叫服务。
6 、加强养老服务队伍建设
要把社会养老服务作为扩大就业的重要领域，鼓励符合条件的各类劳动者转变就业观念，到养老服务机构就业再就业。将养老服务技能培训纳入城乡就业再就业培训体系，享受城镇新增就业人员、下岗职工、农民工、大中专毕业生就业培训相关政策。研究制定养老服务人员薪酬合理增长机制，逐步提高养老服务人员工资水平，落实养老保险、医疗保险等社会保障待遇，促进从业队伍稳定。要加大对养老服务人员的技能培训，充分借助人社部门的培训机制，运用民政职业技能培训中心平台，积极开展养老服务人员培训、考核和职称评定工作，逐步实现全部养老护理人员持证上岗。逐步开展中、高级技师技能培训，不断提高养老服务专业化水平。鼓励和支持有条件的养老服务机构开展职业技能培训业务，并适当给予补助。与此同时，大力发展社会养老志愿者组织，组织志愿者、村社区居民和单位开展自助、互助服务和邻里守望、相互照应活动，扩大养老服务队伍规模。
7 、进一步加大资金投入
社会养老服务体系建设要坚持政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求的总体思路，建设资金采取多方筹措，多渠道解决。各级政府要切实履行基本公共服务职能，强化社会养老服务体系建设中的支出责任，对公办养老机构保障所需经费，列入财政预算并建立动态保障机制，严格执行市镇两级财政对居家养老补贴政策，确保补贴款及时足额发放到位，并逐步提高居家养老购买服务的补贴标准。民政部门要做大做强福彩事业和慈善事业，筹集更多福彩公益金和慈善资金，提高对养老服务领域的投入比例。要充分发挥市场机制的基础性作用，通过用地保障、信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施的建设、运行和管理。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保物范围，积极支持养老服务业的信贷需求。积极利用财政贴息、小额贷款等方式，加大对养老服务业的有效信贷投入。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。
