关于推进我市农村土地制度改革的建议案
信息来源：扬中政协 发布时间：2014-08-20 15:42:00 浏览次数：1433
农村土地制度改革是解放和发展农村生产力、加快统筹城乡一体化发展的现实需要，也是增强农村经济内生动力和活力，促进农业现代化的有效途径。党的十八届三中全会对推进农村土地制度改革做出了原则性规定，今年的中央一号文件对新时期深化农村土地制度改革做出了全面部署。由此，农村土地制度改革备受关注。为进一步推进我市农村土地制度改革，促进土地的高效配置和节约集约利用，市政协进行了专题调研。
一、我市农村土地制度改革的基本情况
我市现有农村人口22.38万人，耕地14.3万亩，其中，家庭联产承包责任田面积10.82万亩，承包农户6.25万户，人均承包地面积0.48亩。近年来，市委、市政府高度重视农村土地制度改革工作，相继出台了《关于做好农村土地承包流转工作的意见》、《关于促进农业农村改革发展的政策意见》等文件。结合我市实际，坚持先行先试，从农村土地确权登记发证工作入手，积极推进相关土地制度改革。宅基地方面：截至目前，全市农村宅基地使用权登记发证工作已基本完成，登记发证率达92%；农户房产证方面：本着自觉自愿原则，对农户主动提出申请且已取得规划许可证、土地使用权证的，按照《物权法》和《房屋登记办法》相关规定给予农户住房登记发证，累计发放房屋所有权证3759户；农村土地承包经营权方面：农村土地承包经营权确权登记工作在八桥镇利民村开展试点，截止今年2月份，该村已完成签订承包合同和登记等各项工作。在此基础上，全市农村土地承包经营权确权登记工作从6月份开始，预计到2015年5月底基本结束；农村经营性建设用地方面：农村经营性建设用地的登记发证工作，目前仅限于历史上已改制和出让的土地。
二、我市农村土地制度改革中存在的主要问题
1、部分基层组织和群众对这次改革的认识存在偏差。一是少数基层组织存在畏难思想。一方面担心土地确权后，从群众手中流转土地难度加大，增加基层工作量；另一方面认为确权过程本身需要投入大量的人力、物力、财力，给基层带来不小的负担。在进行土地流转过程中，也担心农民和承包商出现纠纷，严重的可能影响农村整体稳定。二是部分农户不愿放弃口粮田。我市人均耕地较少，受传统自给自足思想影响，农户不愿将仅有的口粮田流转出去，加之害怕风险，且随着粮价上涨和国家一系列优惠扶持政策的出台，农户流转土地的积极性不高。三是流转经营户怕风险。担心农村土地政策不稳，不愿与农户打交道，不敢大胆投入；同时顾虑农业项目投入大、见效慢，农业生产受自然灾害和市场双重风险压力加大，农产品市场前景不好，租赁农村土地规模经营效益不高。
2、承包地确权工作推进难度较大。据了解，此次承包地确权工作中，土地实测面积一般大于承包证面积20%左右，有的甚至在40%以上。由于各地块的溢出比例不同，造成相同承包证面积的农户之间的实际面积有很大差异。省相关部门就这一问题的处理明确规定：“对农户承包地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包农户，不得强行收回。”如果按此规定执行，就造成了将原有的不公平合法化，甚至影响社会稳定。因此，土地确权登记颁证工作错综复杂，矛盾突出。
3、土地流转过程中暴露出的问题较多。主要表现在：一是组织化程度不高。农户自发流转还占相当比例，且多在亲戚、朋友、邻居中寻找流转对象，交易量小，难以实现土地的专业化规模经营。二是流转形式较为单一。多数农户采取农户与农户之间的转包模式，或将土地流转给种植大户、专业合作社的出租模式，股份合作、“家庭农场”模式较少。三是经济效益不高。一方面，我市土地流转价格偏高，以三茅街道为例，平均每亩的土地流转价格在1500元左右，距离较远的西来桥流转价格也达到800元/亩，高流转价格下，租赁经营户往往获利较小，积极性不高。另一方面，由于缺乏高效化、规模化设施农业项目带动，土地流转的总体效益不高。四是部分工商业企业负责人打着“助农增收”的幌子变相囤地，造成大片土地集中在少数人手中却闲置撂荒。五是土地流转市场不健全，土地供求双方信息传播渠道不畅，缺乏规范的流转平台，一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。六是流转程序不规范，流转双方随意约定合同事项，导致自发流转土地纠纷较多。多数承包经营户没有缴纳风险保证金，一旦承包项目失败，往往一走了之，农户损失无处补偿。
4、农村宅基地及建房管理存在漏洞。一是被拆迁户到农村“购买”宅基地和农民住房现象比较普遍，如不加以规范，今后极易影响到土地制度改革的推进，甚至引发矛盾纠纷。二是宅基地使用面积普遍超标。在此次宅基地确权调查工作中发现，由于历史原因，我市大部分住户存在宅基地面积超标问题。三是村镇土地规划滞后。多数村庄土地规划比较笼统，造成村民建房无序，布局混乱，而村内闲置宅基地没有进行改造利用，土地利用率低，土地浪费现象严重。四是农村居民违章建房因建设工期短、面积小、执法主体不明确等原因一直未得到有效遏制。
5、集体建设用地管理制度不够健全。主要表现在：一是集体建设用地利用效率低下，企业布局分散，缺乏或不按规划布局，难以实现集聚效益。二是违法违规现象严重。一些农村集体组织受利益驱使，通过各种手段将农用地自行转换为集体建设用地，并建设相关建筑。三是对集体建设用地获得的收益补偿，存在着暗中截留现象，分配不透明，土地收益资金保管及分配缺乏监管。四是算“还魂账”现象严重，集体建设用地用途发生变化时，群众就要求再次分配，甚至为此集体到政府部门上访。
6、优惠扶持政策不配套、不到位。首先，从补贴对象上看，目前我市针对农业项目及承包经营户的政策性补贴较多，而对农户和村级集体经济组织在招引大型农业产业项目或自行组建股份合作社等方面的政策性补贴较少，且补贴力度不大，缺乏有力的激励效应。其次，对家庭农场、股份合作社、专业合作社等符合扬中特点，具有针对性的流转模式的补贴政策缺乏，起不到引导作用。再次，对农产品深加工企业的扶持政策不足，在用水、用电、用地等方面优惠政策没有真正落实到位。
7、农村土地融资存在诸多困难。一是对于农业产业项目而言，投资大、利润低、回报周期长，如果没有金融系统的支持，很难长时间维持。而实际情况是，对农业产业项目融资不仅国家在法律上有许多限制，而且基层金融机构对不受限制的也自行设置条件加以限制。融资难成为发展农业项目的一大障碍。二是法律允许农民将依法取得的土地承包经营权进行抵押，但前提是要附带地上附着物一并抵押，这样当承包人和经营人不是同一主体时就无法实现抵押融资。三是我市专业的土地评估机构收费过高，这对于收益本就不高的农业产业项目是无法承受的。四是由于土地经营权流转之后，不能改变所有权性质和用途，而目前流转市场发育缓慢，又缺少权威的流转中介，一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押物品。
三、深化农村土地制度改革的对策和建议
深化农村土地制度改革，是一项政策性强、涉及面广的工作，关系农民切身利益，关系改革发展稳定大局，必须科学慎重加以推进。要坚持农村的基本经营制度不动摇，稳定土地对农民的就业和社会保障功能；要突出保障农民利益这个核心，同时兼顾各方利益；要坚持先行试点的原则，在试点成功基础上再在面上推开；要坚持走资源节约型和环境友好型的发展道路，控制农业面源污染，提高土地利用效率，保护农业生态环境。
1、注重方法，兼顾两头，有效有序推进土地确权登记工作。一方面，针对据实公示承包地面积易引发矛盾的客观情况，要积极加强与省、镇江市相关部门的联系沟通，对重大问题及工作难点做到迅速反映，及时研究，有效解决，稳妥推进确权登记工作；另一方面，要充分尊重农村集体土地权利人的知情权、参与权，本着依法依规、尊重历史、面对现实、实事求是的原则，妥善化解土地权属争议纠纷，对短期内无法调处的权属争议，要积极做好政策解释工作，暂缓确权登记发证，避免引发新的社会矛盾。
2、规范土地流转管理，激活土地流转市场。①着力推进经营模式创新，大力扶持“家庭农场”、股份合作、专业合作社等为主体的适度规模经营，通过出台优惠政策，降低准入门槛、提供人才信息服务等鼓励其发展。②在土地租赁价格的确定上要充分发挥市场机制作用，避免过多的行政干预，切实维护好农民土地流转权益。同时，也要正确引导农户科学合理商定土地流转价格，避免盲目要价。必要时，政府要出台指导性意见，实现土地流转的共赢和可持续发展。③严格限制工商资本大规模、长期占用耕地，认真贯彻上级有关规定精神，明确工商资本进入农业用地的准入和退出门槛，强化资本用途管制，防止变相囤积耕地，确保让土地流转到愿意经营、善于经营的人手中。④建立健全土地流转公开市场，在行政中心开设窗口，依托镇（街、区）农经服务中心建立市、镇、村三级综合产权交易平台，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、合同签订、价格评估、纠纷调处等服务，规范土地流转行为。⑤开展全市农村土地承包经营权流转调查摸底工作，全面摸清全市农村土地承包经营权流转情况，对以前自行流转的土地，规范流转程序，通过一定程序使其合法化，纳入流转信息库。⑥建立土地流转风险防范机制。由流转经营主体提供相应的担保或交足一定数量的风险保障金，用于发生风险时支付农户租金，减少农户损失，最大限度保护农户利益，特别是针对于基本农田流转用于养殖等破坏性较大的项目，要存足风险金，以便日后复垦恢复。
3、健全农村宅基地长效管理机制，创造宅基地流转试点的有利条件。①以宅基地确权登记工作为契机，依法确定宅基地的权属范围，明晰宅基地使用权的产权主体，做好管理。②针对我市大部分农村宅基地超占问题，要对不同历史阶段形成的超限面积采取不同的处置方法，可按照批准面积进行登记，其实际面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超标面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重建时，按照相关规定处理。③建立长效监管机制，对空置、闲置宅基地，要及时收归集体所有，并进行复垦，恢复为耕地。对擅自建房、少批多用等行为，一经查出严肃处理。④在上级相关政策指导下，在有条件的地区，逐步探索宅基地流转的有效方法。
4、依法管好农村集体建设用地，充分保障农民的收益权。①加强对集体建设用地用途的管制，发挥规划在管理中的基础性作用，提高土地利用效率，确保集体建设用地使用权流转科学、规范、有序。②要充分利用本次集体建设用地确权、改革等相关政策出台的有利契机，全面梳理农村的存量资产、闲散土地和工业性厂房等集体建设用地，灵活操作，提高建设用地使用量，有条件的镇（街、区）可按照“三集”的要求进行腾换整理，并扩大工业集中区、富民工业区的规模，以容纳更多的中小微企业。③在对集体建设用地的确权过程中，本着确权与治理并重的原则，全面清理非法用地，先处理后确权。对有争议的地区，原则上要先治理后确权发证，彻底解决历史遗留问题。④要加强对土地收益分配使用的监管。设置农村集体土地收益资金专户，建立以镇（街、区）对村、村对组的财务监管体系，由镇（街、区）对辖区内村集体经济组织土地收益分配使用情况进行审计和监管，并将审计结果向该集体经济组织成员公示。⑤合理设定收益分配方案。农村集体经济组织通过土地出让、流转取得的收益，应优先考虑该集体经济组织成员的社会保障，再用于基础设施、公益设施建设和发展生产等。历史上未处置完成的集体建设用地办理出让的，视其原来的补贴方式不同，对土地出让金的分配要制定相关制度，重点考虑村集体及集体经济组织成员利益，特别是社会保障部分，彻底解决历史遗留问题。为避免面上的波动，原则上政府只补贴给集体经济组织或受让方，各村再按村民自治原则分配。⑥大力推进农村集体建设用地腾挪置换工作，提高农村集体建设用地节约集约利用水平。
5、加大财政支农有效投入，调动农民参与和支持土地制度改革的积极性。一是要以现代农业园区建设作为整合财政支农资金投入的平台，积极整合资金、土地、科技、人员等要素资源，进一步强化物质装备、提升科技水平、完善产业体系、创新经营方式。二是要建立稳定的财政支农资金增长机制，对现有的涉农奖励扶持政策进行适当调整，完善奖励办法，突出奖励效果。奖励的总额适当提高，确保政策按时足额兑现。三是要进一步调整资金的使用方向，把扶持的重点向农业园区、重点农业项目、家庭农场、股份合作、专业合作社倾斜，支持他们做大做强。要加大对农户、村集体经济组织在招引大项目或自行组建股份合作社和土地流转等方面的补偿奖励力度，鼓励农民把土地流转出来，促进农业的适度规模经营。四是要建立完善对农产品深加工企业的财政扶持政策，同时，将农产品加工企业的用水、用电、用地方面的优惠政策落到实处。
6、加大金融服务创新力度，提高农村土地的“含金量”。农村金融服务体系的创新应适度、循序渐进，严防简单地将农村土地货币化的做法，但也不能固步自封，要和中央农村土地改革政策相一致。针对目前我市农村土地流转及农业项目融资难的现状，可做一些大胆的尝试。一是可考虑在现有担保公司规模的基础上，适当扩大规模，专门用于农业项目的担保。二是通过财政支农资金，成立政策性农业保险公司，用于赔付因遭受自然灾害而损失的农业贷款，降低支农成本。三是充分发挥好农业产业商会融资平台和小额放贷作用，可作为农村金融创新的试点单位，财政每年给予补贴和奖励。四是规范专业评估机构的收费标准。五是建议政府建立涉农贷款激励机制，对农村金融机构每年给予一定补助，将涉农资金贷款情况纳入绩效考核。
